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开发区管委会!中国开发区的法律地位刍议

导读:此文是一篇开发区管委会论文范文,为你的毕业论文提供有价值的参考。

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(中国人民大学 国际关系学院,北京 100872)

摘 要:中国开发区的法律地位问题是一个相当复杂的议题,涉及到当前我国政治、经济和社会生活的多个层面.由于目前 层面的相关法律条文处于空白状态,导致中国开发区的总体立法走向、直接管理机构的法律地位、配套管理机构的法律依据都具有很大不确定性.只有分层次、抓重点和有步骤地思考开发区的法律地位问题,才能有助于中国开发区法制建设的长远发展.

关键词:中国开发区;法制建设;法律地位;政区化

中图分类号:D922.29 文献标识码:A 文章编号:1008-6269(2013)01-0081-05

经过近30年的发展,中国开发区已成为我国经济社会发展的重要支撑力量之一.我们在关注开发区经济贡献的同时,应看到法律地位问题已成为影响中国开发区法制建设的一个关键因素.目前涉及开发区法律地位问题的学术讨论存在不少争议,不少观点或者将开发区与开发区管理机构的法律地位混为一谈,或者仅从一般法律层面解释开发区的法律地位.针对开发区法律地位现状,笔者认为应从更高层次和更广范围来系统分析和思考,以推进开发区未来的法制建设进程.

一、开发区及其管理机构的法制建设现状

中国开发区法制建设的重要特征之一是在实践中探索和总结其法律地位状况,在起始阶段未设想出一个理想模式,而是主动在条件适宜的沿海地区实行特殊政策,鼓励外商投资来加快经济发展.这种发展模式在某种程度上把法律制度建设放在次要位置,导致我国开发区的法律地位状况具有以下特点.

(一)开发区基本类型的法律界定日渐明确

“开发区是指经国家或省有关部门批准,在我国地理条件比较优越的开放城市、内陆开放城市及部分边境地区,划出部分特定区域,实行一定的经济优惠条件,以加速我国吸收引进国外的资金、技术和管理经验,增加出口创汇,并致力于高技术发展为主要目的的经济发展区域.”[1] 经过多年发展,我国开发区范围已覆盖了经济技术开发区、高新技术开发区、出口加工区、边境经济合作区、国家旅游度假区和保税区等多种形式的开发区域.这说明国家设立开发区的初衷是集中人力、物力、财力在一个较小的区域打造优越的投资环境,但是由于缺乏基本的法律约束,开发区在数量上急剧膨胀,无序发展导致各种监管问题层出不穷.因此,2003年初国务院对开发区进行了清理整顿,对保留的开发区进一步规范为三种类型,即综合型经济开发区(或工业园区)、高新技术产业园区和特色产业园区.对保留的省级开发区,国家发改委参照民政部命名规范进行了重新命名,至此形成了具有中国特色的开发区新体系[2].

(二)开发区法制建设的法律条文不断增多

在起步阶段,我国开发区法制建设主要依靠政策文件支撑而获得快速发展,较少出台相关法律条文.1984年, 在视察深圳、珠海、厦门经济特区后指出:“特区是窗口,是技术的窗口,管理的窗口,知识的窗口,也是对外政策的窗口”[3].他还指出:“除了现在的特区之外,可以考虑再开放几个点,增加几个港口城市,这些地方不叫特区,但可以实行特区的某些政策”[3]52.1992年 南方谈话之后,中国开发区发展进入了高速增长期,也出现了各地一哄而上纷纷圈地开建开发区的后果,其中很大部分根本不符合开发区建设的基本要求.在随后的清理整顿与规范建设过程中,虽然强调坚持依法治国的理念,但由于对开发区法制建设经验总结不够充分,进行立法的条件也不成熟,仅仅出台了大量具有一定约束力的行政法规规章.

具体而言,调整各类开发区法制建设的规范性文件可以概括为以下类型.一是国务院各部门颁布的行政规章,如文化部的《国家级文化产业示范园区管理办法》.此类规范性法律文件基本是针对某类开发区单独适用,不能适用于所有各类开发区.二是开发区所在的省级人大及其常委会,或省级人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市的人大常委会制定并颁布的地方性法规,如《河南省经济技术开发区条例》.这类地方性法规往往会因为政策导向、地域特色、经济发展状况不同而存在具体差异.三是省级及省级以下开发区设立时,由省级人民政府颁布的设立决定,如《上海浦东机场综合保税区管理办法》等.可见,在国家尚未颁布关于开发区的全国性法律或行政法规之前,国务院各部委和各地政府因地制宜出台的规范性文件存在诸多差异和冲突,只对专业领域与区域内的开发区具有指导作用.

(三)开发区管理机构的模式选择尚未明晰

在国家层面的开发区法律规范缺失的情况下,各地政府结合本地情况进行探索与实践,形成了适用于不同发展阶段和不同区域实情的管理体制,主要包括政府主导的管委会体制、开发公司主导的公司体制以及兼具管委会和开发公司的混合体制.但是,真正在我国开发区法制建设中具有重大影响的是管委会体制和开发公司体制.

从运作模式上看,绝大多数开发区实行政府主导的管委会模式.管委会负责开发区建设,参与从规划到基础设施、征用土地、工业厂房设施建设、推销工业设备以及获得收入的全过程;而公司体制本质上是政府控制的开发公司主导开发区建设,主要进行房地产开发,相关政府部门只是提供必要的行政服务.从积极意义上看,政府主导的管委会模式不仅可以从政府高度对开发区功能布局进行整体规划,而且能够理顺政府各部门之间关系,提高各项行政审批效率;而开发公司模式不仅机构精简,管理成本低,运行效率高,而且可以通过海内外资本市场上市融资,也可以进行多领域的投资.从内在不足上看,目前管委会体制没有明文规定的法律地位和行政主体资格,容易出现管理混乱、机构膨胀和人员过多等弊病;而开发公司不仅缺乏明确的法律地位,而且缺少政府部门的权威性,另外还需要承担大量公共基础设施投资,在无税收补偿的情况下,容易造成地价过高等弊端.可见,两种管理模式各具利弊,代表了开发区法制建设两类不同发展方向,在很大程度上是无法相互取代的.

二、开发区法律地位的现存问题分析

法律地位的模糊不清导致我国开发区法制建设的种类庞杂、级别层次较多、管理体制差异较大,产生了不少立法障碍.这不仅影响开发区的长远发展,也不利于开发区直接管理机构的规范运作和配套机构的设置.

(一)开发区总体制度设计缺乏明确的法律依据

2001年民政部在其发布的《行政区划代码编制规则》中明确提出:“鉴于各种‘开发区’(或工业园区)不是实际的行政区划,因此均不编制县及县以上的行政区划代码”[4].正是由于我国宪法等基本法律对开发区立法处于空白状态,造成中国开发区的法律性质、功能和总体目标等不够清楚,导致开发区在实践发展中形成两种完全不同的制度走向.

1.政区化走向.政区化是指开发区经过一定时期的充分发展后,由于原管理机构无法更好地协调经济发展与行政管理、社会服务之间的矛盾,选择重新回归传统体制的模式.在实践中,国内已经有不少开发区复归传统的行政体制,有些与所在行政区融合还有一些开发区则成为独立的新行政区.

2.公司化走向.公司化主要是指开发区采取企业型管理体制,把开发区作为一个独立经营管理的公司;还包括实行管委会体制的开发区抓住产业升级的机遇,对行政管理和市场运作进行妥当的制度安排,适时推进企业化治理过程.在实践中,国内开发区企业治理型体制首创于蛇口,也称为“蛇口模式”.20世纪90年代末,在市场经济产权制度、现代企业管理制度广泛应用于我国整体经济运行的背景下,更多地方政府开始尝试放手由企业独立管理运营开发区.

(二)开发区直接管理机构没有规范的法律保障

在目前我国的政府部门组织法中,尽管人们习惯将开发区的直接管理机构即管委会称为“政府”,但实际上我国目前对开发区管委会并没有统一的法律规定,而是散见于国务院各部门的规章、地方性法规之中.这种状况主要导致以下法律问题.

1.开发区管委会的行政主体地位不够明确.目前,地方立法部门没有赋予开发区一级政权的法律地位.虽然各地的开发区条例具有实际法律效力,但却存在违宪之嫌,无法取得宪法地位的正式名分.正是由于管委会性质尚无明确的立法界定,致使其行政主体地位一直备受质疑,不仅无法建立强有力的行政执法体系,而且行使权力的范围、程序也没有法律依据和保障.因此,在 层面对开发区立法处于空白状态的情况下,各地政府对开发区管委会的定性基本上采取两种方式:一是将开发区管委会明确定位为地方政府的派出机构.如《江苏省经济技术开发区管理条例》第8条规定:“开发区管委会是开发区所在市人民政府的派出机构,对开发区实行统一领导和管理”.二是回避开发区的法律性质,只是通过上级政府对开发区管委会进行授权.如《洋浦经济开发区条例》第6条规定:“省人民政府设立洋浦经济开发区管理委员会,代表省人民政府对洋浦经济开发区、海南洋浦保税港区及省人民政府划定的邻接海域,实施统一管理”.

2.开发区管委会的领导体制不够健全.在缺乏法律依据的情况下,绝大多数开发区管委会设立了由上级政府主要领导挂帅的领导小组,以协调开发区同其他部门之间的关系,并对开发区的重大问题进行最终决策.这种管理结构设置的初衷是值得肯定的,既有利于开发区在发展过程中避开与其他部门、地区的利益冲突,又有利于开发区突出自身功能与特色.但在开发区实际发展过程中,这种领导体制容易造成“领导缺位”和“多头领导”等问题,导致开发区管委会的行政权限不够稳定.一方面,领导小组实际上很少或没有开展实质性工作,不能及时了解和解决开发区建设和发展中面临的体制、管理、资金项目等重大问题.另一方面,开发区管委会分别由多个上级领导分管开发区的科技、规划、土地等不同任务,造成管委会向上级党政机关汇报工作的不便,也不利于上级机关对开发区的直接领导[5].

(三)开发区配套管理机构设置存在法律争议

为满足开发区内居民和各类企业的需要,一些规模较大的开发区需要设立其他管理机构,在此暂称为配套管理机构.但由于开发区管委会的法律地位不够清晰,导致配套管理机构设置混乱,主要涉及开发区“两会”(人大、政协)和“两院”(法院、检察院)设立的合法性问题.

1.开发区“两会”的设置缺乏法律依据.在开发区“两会”中,鉴于政协仅仅是议政机关,我们主要探讨人大体制在开发区管理体制中的法律地位问题.目前开发区人大体制模式主要有以下两种.一是开发区人大工作委员会模式.人大工作委员会由市一级人大常委会产生,其主要领导由市一级人大常委会的领导兼任,其内部工作人员经任命产生,向市一级人大常委会直接负责.可见,人大工作委员会的各类职责权限是市一级人大常委会委托给开发区人大工委行使的,而不是由区内公民选举出来的一级人大所直接行使的.二是人大工作联络处模式.开发区人大联络处是临时协调机构,一般属于党政办公室或人事组织部门,不具有独立的主体性质.有的人大联络处的主要领导是由市一级人大常委会的主要领导兼任,其内部的主要工作人员往往只是兼任而非专职,设置的主要目的是为了缓解现有矛盾的一种权宜之计[6].但上述两种设置方式都缺乏法律依据,前者无法体现开发区内合法公民的意志,后者将人大体制行政化,联络处的设置主要是为了便于开展相关工作.

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2.开发区“两院”的设置缺乏法律依据.20世纪90年代以来,考虑到方便开发区居民法律服务的需要,我国各地开发区开始逐步普遍设立法院和检察院,但这种做法是没有法律依据的.首先,由于开发区不在我国行政区划之列,也就不能设置人民代表大会.在人民代表大会不能设立的情况下设置人民法院,明显违背了宪法规定.其次,根据《人民法院组织法》相关规定,各级人民法院院长的任期与每届人民代表大会的任期相同.但开发区法院连赖以依法产生的同级人民代表大会都没有,导致法院领导不知由哪一级人大产生,不知对谁负责和受谁监督,而法定任期更无从确定.再次,根据《宪法》与《人民法院组织法》的有关规定,国家和地方各级人民法院下设的基层人民法院部分并没有提及开发区法院,因此开发区法院不是我国人民法院组织体系的一部分[7].同理,开发区检察院的设置也是没有法律依据的.

三、优化开发区法律地位状况的思考

目前,开发区法制建设中高阶位法律的缺失是一个不容忽视的大问题.尽管在高层次法律上落实开发区的制度条文还不够成熟,也尚未形成对开发区法律地位的共识,但有必要深入思考并尝试在一定范围和程度上落实和明确开发区的法律地位.这有助于开发区法制建设的不断深入发展.

(一)恰当处理两类开发区法制建设的立法走向

目前,开发区法制建设走向存在着两种不同路径,且两种管理方式在当前我国经济社会发展中各有利弊,但绝不能简单用“一刀切”的方式做出非此即彼的选择.笔者认为在当前我国经济社会发展地区不平衡的现实状态下,这两类模式各具特色和优势,应结合当地实际情况在实践中不断完善.其理由主要有以下方面.

1.复归传统行政管理体制符合现实需要.从现实原因上看,开发区复归传统体制具有可能性和必要性.一方面,由于国内多数开发区属于近郊型或远郊型,当这类开发区逐步形成工业生产区、生产服务区、科研区、生活居住区和商业服务区,就已经具备了构成城区的基本结构.另一方面,随着开发区人口规模的不断攀升,就有必要将开发区作为工业为主的新城区来发展,适当发展房地产、休闲娱乐等产业,及时进行基础设施和服务设施建设来满足区内居民的医疗卫生、子女教育等基本社会公共服务需求.因此,这种回归传统体制的做法不仅会促进开发区与母城之间的有机衔接,而且会产生更大的经济社会效益.当然,这种复归也是有条件的.只有那些发展成熟、具备与一定行政区对接条件的开发区,才可与周边区域进行整合,建立一级政权组织.它们只有改制成行政区后,才能按照宪法、组织法的规定条件建立政权组织,由人民选举代表组 民代表大会,进而产生政府、法院、检察院,这样才符合依宪治国、依法治国的根本要求,才能对行政相对人的合法权益提供切实保障[7].

2.实行公司主导体制有助于参与国际竞争.从长远看,参与国际竞争必须对以高新技术为支撑的科技园区长期实行特殊倾斜政策,采取企业化运作方式,实现充分的市场竞争.这些园区管委会没必要全面控制开发区的发展,要在立法过程中主动将经济管理职能交给政府控股的开发公司自主治理,自身仅承担园区内的行政、协调及后勤等基础服务职能.这种做法鼓励和支持开发区以世界级科技园区为目标,走资本积累和技术经营的道路,依靠高科技来推动其发展.如2010年之后,中关村管委会主要负责对中关村科技园区的宏观管理,主要工作集中于督办重大决策事项和重点工作、优化软环境及统筹重大项目.

总之,对于我国各类开发区的法制建设而言,上述两类选择均是可以接受的.绝大多数开发区最终归宿还是要走向行政区,完全融入并成为当地城市的有机组成部分之一,而只有那些条件优越和处于乐天堂在线娱乐平台的开发区应坚持公司化运作,不断创新和接受世界先进技术,为我国实现创新强国目标做出更大贡献.

(二)尽快明确开发区及其管理机构的法律地位

在实践过程中,只有使开发区的法律地位予以明确,才能合理划分管委会及其工作人员的职责权限,使管委会与上级政府之间权责规范,实现权力与责任的统一.从行政区划考虑来讲,尽管开发区具有两类不同的发展走向,但二者的共同特点是都具有基本的管理机构,区别仅仅是具体责任权限存在较大差异.在实际操作中,中国开发区管委会实际上代表一级政府在一定区域内实施行政职能,依法以自己的名义实施行政职能并承担相应的法律后果.基于此,笔者认为中国开发区的法律地位可以考虑在一定阶段和时期内界定为当地政府的派出机构,从而使其目前在法律条文上具备主体资格.“派出机关在法律上能以自己的名义行使行政权力,是职权行政主体,且是地域行政主体.”[8]开发区管委会基本符合派出机关设置标准.从设立机关来看,开发区是由各级人民政府设立的.从职能上看,开发区管委会的职能是综合性的,可以行使人事、经济、科教、民政等职权,符合作为派出机关的条件.从是否具备行政主体资格来看,开发区管委会在开发区内以自己的名义行使行政权,实际上具备行政主体资格[9].

笔者认为可以单独列举开发区管委会的法律条文,结合设置派出机关的提法,在各级人民政府组织法中做出如下规定:“开发区管理委员会是中国开发区的基本管理机构.省、自治区、直辖市的人民政府,经国务院批准,可以在国家级开发区设立管理委员会,作为它的派出机关;设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以在国家级开发区设立管理委员会,作为它的派出机关”.当然,这种表述需要考虑开发区未来发展的总体定位才具有实际意义.

(三)积极探讨开发区配套管理机构的法律依据

在建议明确开发区管委会法律地位的同时,我们有必要考虑开发区“两会”和“两院”的法律依据.尽管目前设置这类配套机构具有一定现实必要性,但忽视设置此类机构的法律依据同样是不可取的.由于目前不少地区的开发区已经存在着上述管理机构,应从法律层面反思涉及上述机构组织法的具体法律条文规定.鉴于设立开发区主要目标是发展经济,笔者认为在开发区管委会的法律地位尚未真正明确之前,不应急于修改设置这些配套管理机构的《组织法》条文,应当继续使这些机构的法律地位处于模糊状态,以便在实践中更好地总结相关做法的经验教训.这并不意味着上述配套管理机构可以随意设置,而要结合当地实际条件慎重处理.当前重点工作是尽快用行政法规的方式约束成立开发区配套管理机构的基本准则,如开发区的常住人口数量、地理位置、经济规模、企业数量和资产总额、区域国内生产总值、地方财政收入等量化要素.只有符合上述类似标准,才可以考虑设置相应的配套机构,否则就继续由邻近行政区负责和管辖各类具体事项.

参考文献:

[1] 朱永新.中国开发区组织管理体制与地方政府机构改革[M].天津:天津人民出版社,2001:13.

[2] 张志胜.开发区的治理与变迁[M].北京:经济科学出版社,2011:40.

天津开发区管委会:开发区管委会首届庆三八广场舞大赛简讯

[3] 文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1993:51.

[4] 刘松山.开发区法院是违宪违法设立的审判机关[J].法学,2005,(5):26-35.

[5] 李森.困境和出路——转型中国开发区发展研究[M].北京:中国财政经济出版社,2008:199-200.

[6] 胡弘弘,张磊.国家级开发区人大机构设置概况考察[J].人大研究,2012,(4):9-13.

[7] 朱泳,姜诚.论开发区的法律地位与开发区的政区化[J].江汉大学学报(社科版),2009,(3):79-84.

[8] 周佑勇.行政法原论[M].北京:中国方正出版社,2005:121.

[9] 伊士国,李先真.论开发区管理委员会的法律地位[J].行政与法,2009,(5):82-86.

责任编辑:林华山

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